Sinds 1 oktober wordt het toezicht op de IANA-functies niet meer uitgevoerd door de Amerikaanse overheid maar volgens een multistakeholder-model. Velen zal dit nieuwsfeit zijn ontgaan. SIDN ’s algemeen directeur, Roelof Meijer, en Maarten Simon, legal en policy advisor, voerden tientallen conference calls, verwerkten duizenden e-mails en rapporten, en staken honderden uren werk in deze belangrijke verandering voor de governance van het internet.
Een onhoudbare situatie
De IANA-functies bestaan uit 3 verschillende functies, die van technisch belang zijn voor de infrastructuur van het internet. Hiervan zijn het (administratieve) beheer van de root van het DNS en de verdeling van IP-adressen de belangrijkste. Sinds jaar en dag voert ICANN deze functies uit. Tot 1 oktober deden ze dat op basis van een overeenkomst met de VS. Die waren de opdrachtgever en bepaalden formeel gezien wat de IANA-functies inhielden, wie het beheer mocht doen en hoe dit moest plaatsvinden. Deze toezichthoudende rol van de VS was historisch zo gegroeid maar lag ook al tijden onder druk, vertelt Roelof Meijer: “In 2006 en in 2008 heb ik in reacties op consultaties van de Amerikaanse overheid aangegeven dat hier iets aan moest gebeuren. Overheden kregen steeds meer belangstelling voor het internet. En vooral bij niet-Westerse landen zoals China en India was er wrevel over de centrale rol van de VS. Daar komt bij dat de VS al bij de oprichting van ICANN in 1998 toezegden dat het toezicht op de IANA-functies tijdelijk zou zijn. Die belofte was nog steeds niet ingelost.”
Het drukmiddel van de VS
Waarom maakten al die landen zich eigenlijk zo druk? Hoewel de VS in theorie een flinke vinger in de pap hadden, hebben zij zich in de praktijk nooit inhoudelijk bemoeid met de IANA-functies. Maar omdat zij deze functies bij ICANN konden weghalen en opnieuw aanbesteden, hadden zij wel een middel om druk uit te oefenen op ICANN. Dit drukmiddel is zeker ingezet, vertelt Maarten Simon. “In de periode rondom de invoering van de nieuwe gTLD’s werd de IANA-functie plotseling aanbesteed. Niet geheel verrassend was ICANN de enige geschikte kandidaat. Maar zij kregen de functie pas toegewezen na een tweede ronde. Dit leek duidelijk bedoeld om een politiek signaal af te geven en een aantal nieuwe eisen door te drukken. Mogelijke aanleiding was de discussie over de invoering van het xxx-domein. Zo’n “onzedelijk” domein was tegen het zere been van de Amerikanen.”
Een eerste aanzet voor multistakeholder-toezicht
De onthullingen van Edward Snowden brachten de discussie over het toezicht op IANA in een stroomversnelling. “De druk op ICANN en de Verenigde Staten om veranderingen door te voeren, groeide, het vertrouwen in de VS als goed toezichthouder was geschaad,” vertelt Roelof Meijer. “Op een bijeenkomst in Montevideo in oktober 2013 kwamen een aantal organisaties bijeen die belangrijk zijn voor de infrastructuur van het internet. In een gezamenlijke verklaring pleitten zij er onder andere voor om het toezicht op de IANA-functies onder te brengen in een multistakeholder-model.” Op dat moment waren er overigens nog meerdere mogelijkheden om het toezicht te regelen. Zowat alle Westerse landen, bedrijven en non-profitorganisaties waren voor een multistakeholder-model. Maar er waren ook landen die pleitten voor een multilateraal model, waarbij het beleid van ICANN bepaald wordt door een vergadering van overheden, bijvoorbeeld door ICANN onder te brengen bij de VN.
De NETmundial-conferentie
In mei 2014 verzamelde de internetwereld zich in Sao Paulo om over het probleem te praten. Als registry van een van de grootste landendomeinen ter wereld was SIDN vanzelfsprekend aanwezig op deze NETmundial-conferentie. Roelof en Maarten waren er samen met onder andere oud-minister Uri Rosenthal die de Nederlandse regering vertegenwoordigde. Volgens Roelof Meijer was het een zeer speciale bijeenkomst. “De meeting was opgezet volgens het multistakeholder-model. Alle belanghebbenden kregen evenveel spreektijd. De vertegenwoordiger van de Chinese overheid net zoveel als iemand van een kleine belangenorganisatie. Ik had echt het idee dat hier geschiedenis werd geschreven. Het ging om een fundamentele verandering in de governancestructuur van het internet en overheden accepteerden hun rol als belangrijke, maar niet unieke stakeholders. Hier lag een enorme kans om het succes van het internet te borgen.”
Toezicht door alle stakeholders
“Wat we op de NETmundial Conferentie hoopten te bereiken,” vertelt Roelof Meijer, ”was ook precies wat de uitkomst was: collectieve steun voor internetgovernance op basis van een multistakeholder-model. Landen als China en India zaten er eigenlijk niet op te wachten om bedrijven en non-profits mee te laten praten. Maar uiteindelijk stemden ook zij in met de slotverklaring.” Al voor de conferentie had de Amerikaanse overheid aangekondigd dat zij het toezicht aan de multistakeholder-internetgemeenschap wilde overdragen. Ze verzocht ICANN toen hiervoor met de mondiale internetgemeenschap een plan op te stellen. Toch duurde het na de conferentie nog lang voordat het zover was. “Simpel gezegd: ICANN als organisatie was er nog niet klaar voor. Als we de IANA-functies onder wilden brengen bij ICANN, dan moest ICANN wel transparant en accountable zijn. Om dat te bereiken is er een werkgroep opgericht waar ik namens de landendomeinen lid van ben geworden.”
Werkgroepen
Ook Maarten Simon nam deel aan een van de werkgroepen die alle veranderingen moest vormgeven. “Ik was eigenlijk helemaal niet van plan om me ermee te bemoeien. Maar toen ik de eerste bijeenkomst bekeek van een werkgroep over een van de IANA-onderdelen, leek men aan te sturen op een complete nieuwe structuur. Nergens voor nodig volgens mij. Toen heb ik me er toch maar op gestort.” Roelof Meijer: “Zo ingewikkeld was het tenslotte ook weer niet. Tot nu toe hadden de VS de macht gehad om de IANA-functies bij ICANN weg te halen, dé manier om ICANN ‘in het gareel te houden’. Die macht in de vorm van toezicht moest bij de internationale internetgemeenschap komen te liggen. Dat was alles. Uiteindelijk is dit ook de uitkomst geworden. Een zogenaamde ‘empowered community’ heeft die toezichthoudende rol gekregen en kan als ultieme maatregel de ICANN-board wegsturen als ze het niet eens zijn met beslissingen. Alle belanghebbenden bij het internet zijn in deze community vertegenwoordigd.”
Conference calls van 3 uur
De weg naar toezicht op basis van een multistakeholder-model was lang en vol obstakels. Roelof Meijer: “Het proces mocht niet mislukken. Dit zou immers het failliet aantonen van het multistakeholder-model. Het zou ook betekenen dat het toezicht op IANA bij de VS bleef, en dat zouden landen als China en India niet meer accepteren. Misschien had dit op termijn zelfs tot een splitsing van het internet geleid.” Dat er over het uiteindelijke besluit consensus moest zijn, maakte het proces niet eenvoudiger. “Je zou het een ‘consensus by exhaustion’ kunnen noemen” stelt Maarten Simon. “Conference calls binnen de werkgroepen duurden vaak wel 3 uur. Op het einde van het proces waren er meerdere op een dag. En omdat deelnemers uit alle hoeken van de wereld kwamen, overlegden we vaak op de gekste tijden. Dan zat je om 7 uur ´s ochtends, 10 uur ´s avonds of 1 uur ’s nachts achter je laptop en probeerde je een discussie te volgen vaak meer dan honderd deelnemers. “ Roelof Meijer beaamt dit: “Sommige partijen werkten er fulltime aan. Wij hadden ook nog een bedrijf te managen. Als je dan 10 tot 15 uur per week aan zo’n klus besteedt, is dat best veel.”
Champagne
Afgelopen maart, vlak voor de ICANN-meeting in Marrakesh, waren de plannen van alle werkgroepen klaar. Ruim voordat het contract van ICANN met de Amerikaanse overheid in oktober zou verlopen. Toch kon er nog van alles misgaan. Een rechtszaak zou nog roet in het eten kunnen gooien. Dat gebeurde niet. Maarten Simon: “De overgang zou op 1 oktober plaatsvinden om 12 uur ‘s nachts in de tijdzone van Washington DC, 06.00 uur Nederlandse tijd. Ik was er speciaal voor opgestaan en volgde de laatste ontwikkelingen via Twitter. Toen het eenmaal 6 uur was, viel er heel wat van me af. Ik had een fles champagne bij me om het te vieren, maar heb die vanwege het vroege uur toch maar niet geopend.”
Veel invloed
Maarten is blij dat het traject is afgerond. “Het ging om een formele wijziging. Niemand heeft iets van de overgang gemerkt en dat zal ook niet gebeuren. Toch was het belangrijk om al deze moeite te doen. Als SIDN hebben we behoorlijk veel invloed gehad en het resultaat is op hoofdlijnen wat we er van tevoren van wensten. Je zou kunnen zeggen dat we iets gerepareerd hebben voordat het kapot kon gaan.“ Roelof Meijer: “Dit geeft een kans op een beter ICANN-beleid. Het is een belangrijke stap voor de governance van het internet.”
Verder lezen
Wil je meer weten over deze materie? Lees dan ook de blogs die Maarten en Roelof hierover de afgelopen jaren schreven:
18-04-16 IANA stewardship transitie: is 30 september haalbaar?
11-05-15 Eerste conceptvoorstel CCWG gepubliceerd voor discussie
13-03-15 Hoe spannend was ICANN 52?
04-12-14 IANA oversight transitie: 1e conceptvoorstel gepubliceerd voor public comment
24-03-14 Is er een masterplan voor het toezicht op de DNS-root?